2. De praktijk: verkregen ervaring

Lange tijd was technologische innovatie vooral een manier om in te spelen op de mogelijkheden die door de technologie worden geboden. Het verbeteren van dienstverlening en het versterken van het eigen imago waren daarbij belangrijke doelen. Tegen de achtergrond van ‘meer met minder’ lijkt dit langzaam te veranderen. Innovatie is niet langer alleen maar ‘nice to have’, ze begint voor het openbaar bestuur steeds meer ‘need to have’ te worden. Waar voorheen de aandacht vooral lag bij het in kaart brengen van de mogelijkheden van innovatie en het verkennen van de gevolgen hiervan voor uiteenlopende aspecten van het openbaar bestuur, ligt de nadruk nu op het behalen van resultaat. Dat betekent dat de uitdaging voor de komende jaren ligt in de opgave hoe innovatie op een effectieve en efficiënte wijze structureel geïmplementeerd kan worden in de overheid om burgerschap te kunnen versterken en de bedrijfsvoering verder te kunnen verbeteren.

Drie aandachtsgebieden centraal
Versterking burgerschap en verdere verbetering van de bedrijfsvoering vereisen dat noodzakelijke bestuurlijke en organisatie veranderingen en mogelijke technologische innovaties duurzaam aan elkaar kunnen worden verbonden. Op basis van onze verkregen ervaring in de afgelopen jaren blijkt dat het noodzakelijk is om drie aandachtsgebieden centraal te stellen voor het behalen van resultaat. De aandachtsgebieden zijn:

Aandacht voor het leggen van verbindingen om barrières te slechten bij de toepassing van innovaties
Naast barrières die spelen bij iedere verandering in een organisatie, hebben technologische innovaties nog een bijzondere categorie barrières, te weten ‘gebruiksbarrières‘. Hierbij gaat het om gebruiksbarrières tussen de overheid, burgers en bedrijven, tussen overheden onderling en binnen overheidsorganisaties. Vaak moeten hiervoor verschillende soorten barrières overwonnen worden. Voor het wegnemen van gebruiksbarrières lijkt vertrouwen een belangrijk sleutelbegrip. De vraag voor veel organisaties in de publieke sector is: hoe kan een overheidsorganisatie goed en duurzaam omgaan met de gebruiksbarrières?

Aandacht voor het verankeren van veranderingen voor een structurele en zinvolle toepassing van innovaties
We hebben in de afgelopen jaren ervaring opgedaan met de mogelijkheden en beperkingen van het Internet voor het openbaar bestuur. In de komende jaren is de opgave vooral gericht op het toepassen van deze kennis en het opbouwen van ervaring bij het toepassen ervan. Dit betekent aandacht besteden aan de verspreiding en acceptatie van innovatie in de dagelijkse praktijk en zorgen voor structurele en zinvolle toepassing van de resultaten. Maar in het verlengde hiervan ook: hoe kan worden voorkomen dat technologie in het algemeen en bijvoorbeeld sociale media in het bijzonder binnen de overheid gezien worden als panacee voor alle problemen waar de overheid mee te maken heeft?

Aandacht voor de aard van innovaties om goed te kunnen profiteren van de voordelen van de verandering
Veel van het onderzoek dat in de afgelopen jaren is uitgevoerd had een verkennend of inventariserend karakter.[1] Er is redelijk wat inzicht vergaard, maar de vraag is of we nu ook verklaringen kunnen bieden voor wat we concreet hebben gevonden. Is er in de toepassing van het Internet in het openbaar bestuur sprake van een transformatie van het denken en de structuur van de publieke sector of gaat het toch vooral om het toevoegen van extra instrumenten binnen bestaande en nauwelijks veranderende kaders? Met ander woorden wat levert de innovatie op?

Ervaringen
De aandachtspunten kunnen nader worden ingevuld op basis van de ervaring die in de afgelopen jaren is opgebouwd. Laten we die ervaringen eens op een rijtje zetten.

Betekenis wordt herkend maar nog niet altijd erkend
De afgelopen jaren zijn in het kader van het onderzoeksprogramma Second Society veel nieuwe empirische inzichten opgedaan. In de publieke sector dringt het besef door dat nieuwe technologische ontwikkelingen, zoals sociale media, een onomkeerbare trend zijn. Dit wordt versterkt omdat de samenleving massaal bekeerd is tot de mogelijkheden die sociale media bieden als een relevante bron van informatie, kennis, contacten en ervaringen die heel gemakkelijk kan worden ontsloten en worden gedeeld. Ons onderzoek voor onder meer de Rijksvoorlichtingsdienst[2] illustreert dit eens te meer. Belangrijk is daarom ook dat beleidsmakers hun ogen hiervoor niet sluiten maar vooral ook de kansen benutten die deze media bieden.

In dat licht bezien is de afgelopen jaren vooral de behoefte ontstaan om relevante (digitale) ontwikkelingen te inventariseren, inzicht te krijgen in de kansen en keerzijden van de inzet van nieuwe technologie bij de ontwikkeling, uitvoering en handhaving van beleid, maar ook om bedrijfsvoeringsprocessen te ondersteunen, de dienstverlening naar klanten verder te professionaliseren. Daarnaast wordt in wisselende mate en doorgaans terughoudend geëxperimenteerd met nieuwe technologische toepassingen.

Deze terughoudendheid wordt in belangrijke mate bepaald door een aantal spanningsvelden waar het openbaar bestuur mee wordt geconfronteerd. Dit zijn respectievelijk de ongeschreven ‘spelregels’ van het internet versus formele ambtelijke richtlijnen en procedures; de snelheid van sociale media versus de zorgvuldigheid van ambtelijk handelen en allerlei tijdintensieve overleggen, consultatie en autorisatieprocedures (‘parafencultuur’); het open karakter van sociale media versus de noodzakelijke beveiliging van (privacygevoelige) overheidsinformatie; het zelforganiserend karakter en ontbreken van centrale regie bij sociale media versus de focus van overheidsorganisaties op beheersing en controle (‘risicomanagement’); het ‘onbegrensde’ karakter van sociale media versus afgebakende organisatiegrenzen bij de overheid en het horizontale karakter van sociale media versus hiërarchisch georganiseerde overheidsdepartementen.

Barrières komen in beeld maar kunnen nog niet altijd worden overwonnen
De vraag is hoe in de praktijk kan worden omgegaan met barrières? In onze onderzoeken die de afgelopen jaren zijn uitgevoerd is een aantal aanknopingspunten te vinden voor oplossingsrichtingen.

De eerste observatie is dat sociale media steeds weloverwogen en beredeneerd moeten worden ingezet. De inzet van technologische innovaties kan per beleidsfase variëren, omdat er verschil in toegevoegde waarde kan zijn. De meerwaarde van sociale media op het gebied van dienstverlening (Onderzoek Justitie, Onderzoek Agentschap NL) lijkt vooralsnog hoger te zijn dan bij beleidsontwikkeling zoals blijkt uit ons onderzoek voor VROM terwijl ons onderzoek voor de RVD dit weer tegenspreekt. Het heeft ook iets te maken met de normatieve visie die beleidsmakers hebben op de aard en het verloop van beleidsprocessen en de rol van burgers daarin (Onderzoek VROM en de RVD). De toepassing van nieuwe technologie, bijvoorbeeld sociale media, is daarnaast een leerproces, waarbij de meerwaarde in dit stadium vooral in experimenten naar voren zal komen.

Daarnaast kan worden waargenomen dat (bottom-up) draagvlak voor de implementatie van innovaties niet altijd toereikend is, maar dat er ook behoefte is aan (top-down) commitment, bijvoorbeeld in de vorm van een (digitale) visie of generieke kaders die ambtenaren houvast bieden bij hun dagelijkse omgang met nieuwe technologie (Onderzoek EZ). Het veelal ontbreken van een centrale strategie of visie verklaart in belangrijke mate waarom veel experimenten met nieuwe technologie doorgaans een ad hoc, versnipperd en eindig karakter hebben. Daarnaast is soms sprake van geïsoleerde projecten waarbij geen aansluiting wordt gezocht met de omgeving.

Een derde waarneming laat zien dat vaak te weinig aandacht wordt besteed aan de invloed van innovaties op werkprocessen. Deze invloed is op een aantal punten zichtbaar. Innovaties grijpen vaak in op werkprocessen in de front- of backoffice. Innovaties op het gebied van digitale dienstverlening naar externe klanten (frontoffice) vereisen dat de interne werkprocessen in de backoffice op orde zijn (Onderzoek Agentschap NL). Omgekeerd kunnen innovaties op het gebied van interne werkprocessen (bijvoorbeeld digitale uitwisseling van gegevens in de onderwijsketen) van invloed zijn op de informatievoorziening richting de buitenwereld (Onderzoek OCW). Met andere woorden: innovaties hebben een grotere impact op interne en externe werkprocessen en de wisselwerking tussen beide dan op het eerste gezicht lijkt. Innovaties hebben daarnaast ook invloed op interne, externe en/of interorganisationele werkprocessen, bijvoorbeeld op het gebied van de interne en externe (digitale) informatievoorziening en interne en externe kennisdeling (Onderzoek OCW). Als gevolg daarvan kunnen innovaties consequenties hebben voor de informatiemonopolies die organisaties of organisatieonderdelen hebben opgebouwd. Voor de ene partij biedt dat kansen, maar voor de andere partij risico’s. Als laatste blijkt dat innovaties ook impact kunnen hebben op de wijze waarop overheidsorganisaties diensten aanbieden en communiceren met de buitenwereld (Onderzoek Agentschap NL). Bij overheidsorganisaties zijn deze processen gereguleerd in de vorm van procedures, regels en richtlijnen (Onderzoek EZ).

Verankering is belangrijk maar vindt nog niet altijd plaats
Bij het verankeren van een innovatie in de eigen organisatie of de keten waarbinnen overheidsorganisaties opereren is het voor het accepteren van een innovatie belangrijk om rekening te houden met een aantal aandachtspunten.

In de eerste plaats is het van belang om gezamenlijk de innovatieopgave te benoemen, waarbij de doelen en wensen door alle betrokken partijen gezamenlijk worden gedefinieerd. Een dergelijk kader of visie kan fungeren als een lichtpunt aan de horizon of een ‘wenkend perspectief’ waar de organisatie of de keten van organisaties gezamenlijk naar toe kunnen werken.

Ten tweede moet duidelijk in ogenschouw genomen worden dat sprake is van bescheiden, beredeneerde en weloverwogen stappen bij de (door)ontwikkeling van innovaties en nieuwe digitale toepassingen. Het boeken van bescheiden tussentijdse successen kan partijen motiveren om een volgende stap te zetten en biedt de mogelijkheid om processen tussentijds bij te sturen. Klein beginnen betekent niet dat men niet groot kan eindigen.

Als derde punt kan worden opgemerkt dat innovatieprocessen flexibel en adaptief moeten worden ingericht, zodat bijvoorbeeld tussentijdse veranderingen in behoeften en eventuele koerswijzigingen van de organisaties daarin meegenomen kunnen worden. Dat vereist een robuuste (informatie)infrastructuur met voldoende mogelijkheden voor tussentijdse aanpassingen, koppelingen en uitbreidingen.

Ten vierde blijkt dat bij het initiëren en verankeren van innovaties in organisaties het van groot belang is om niet alleen oog te hebben voor technische aspecten, maar ook voor politiek-strategische factoren zoals het (h)erkennen van belangentegenstellingen die binnen en tussen organisaties kunnen bestaan. Als laatste blijkt uit de onderzoeken dat bij organisaties de verleiding vaak groot is om (digitale) uitdagingen zelf of sectoraal op te pakken. Vanuit een ketenperspectief geredeneerd is het daarentegen in veel gevallen wenselijk om (digitale) uitdagingen gezamenlijk, intersectoraal of zelfs als gehele keten (justitieketen, onderwijsketen) op te pakken, omdat innovaties bij de ene organisaties doorwerken in de processen van andere organisaties.

Voorbeelden
Versterking burgerschap en verdere verbetering van de bedrijfsvoering zijn trends die in de komende jaren verder ten grondslag zullen staan aan veranderingen bij de overheid. Voorlopers van initiatieven die hiervoor illustratief zijn, zijn de afgelopen jaren van de grond gekomen. In het kader van onze bijdrage aan het project vernieuwing Rijksdienst hebben we gewezen op bijvoorbeeld Guus.net, Integraal toezicht jeugdzaken en UWV marktplaats.

GUUS.net
Het platteland is volop in beweging. Sinds oktober 2008 ontmoeten mensen die zijn betrokken bij plattelandsontwikkeling elkaar op www.GUUS.net. Voorheen verliep de uitwisseling en doorstroming van kennis en ervaring van alle betrokkenen niet optimaal. Het virtuele platform GUUS moet daar verandering in brengen. Een belangrijk uitgangspunt is dat alle mensen die betrokken zijn bij plattelandsontwikkeling een gezamenlijke verantwoordelijkheid hebben bij het delen van informatie. Het ministerie van LNV heeft daarom bewust een faciliterende rol op zich genomen. GUUS steunt in belangrijke mate op individuen in plaats van op organisaties.

Bij GUUS zijn bestaande toepassingen met elkaar verbonden en geen nieuwe toepassingen ontwikkeld. Een deel van de site is openbaar, terwijl er ook een afgesloten deel is waarvoor een inlogcode is vereist. GUUS is verankerd in het kennisnetwerk Vitaal Platteland. Belangrijke doelstellingen van dit project zijn ervoor te zorgen dat instituten beter samenwerken en dat kennis beter doorstroomt naar bewoners en gebruikers van het platteland, waarbij de overheid een ondersteunende rol op zich neemt.

Integraal toezicht jeugdzaken
Problemen bij gezinnen en kinderen worden vaak te laat gesignaleerd. De verantwoordelijke instellingen werken vaak onvoldoende samen. Integraal Toezicht Jeugdzaken (ITJ) is een programmatische samenwerking van de Inspectie voor de Gezondheidszorg, de Inspectie van het Onderwijs, de Inspectie Jeugdzorg, de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid en de Inspectie Werk en Inkomen. Deze samenwerking is in 2004 van start gegaan en is gebaseerd op een gezamenlijk toezichtprogramma Jeugdzaken, dat jaarlijks wordt opgesteld. De vijf inspecties werken samen vanuit een ontkokerde visie. Niet de beleidsterreinen, maar de levensloop van kinderen van 9 maanden tot 23 jaar staan centraal. ITJ is sinds 2008 organisatorisch ondergebracht bij de Inspectie Jeugdzorg, ITJ verricht zelf onderzoek in gemeenten of wijken waar problemen rond jeugd spelen of dreigen. Daarna is het de bedoeling dat de betrokken partijen onder regie van de gemeente actieplannen opstellen om de gesignaleerde problemen op te lossen. Samenwerking bij toezicht is geen doel op zich, maar een noodzakelijke voorwaarde om het lot van kinderen die in probleemsituaties verkeren te verbeteren. Om de effectiviteit van toezicht te kunnen bepalen is het belangrijk om niet alleen vooraf te onderzoeken wat er aan de hand is (meten is weten), maar om ook achteraf te onderzoeken of de interventies succesvol zijn geweest.

UWV marktplaats
Het Uitkeringsinstituut Werknemers Verzekeringen (UWV) is een organisatie met snel veranderende personele behoeften. Daarnaast is de arbeidsmarkt erg dynamisch. Vanuit dat besef heeft het UWV in november 2007 Markplaats gelanceerd. UWV Marktplaats is een platform voor vraag en aanbod van tijdelijk extern personeel. Bedrijven en ZZP'ers kunnen zich vooraf inschrijven op verschillende vakgebieden, waaronder HRM, ICT en Management. Zij ontvangen vervolgens een e-mailbericht wanneer er een vacature in het betreffende vakgebied is. Het UWV maakt vervolgens een keuze tussen de aangeboden kandidaten, waarbij gelet wordt op een goede prijs-kwaliteitverhouding.

Voordelen van UWV Marktplaats zijn dat snel ingespeeld kan worden op de snel veranderende personele behoefte en de groeiende ZZP-markt, dat het proces van het selecteren van de potentiële kandidaten objectief en transparant verloopt, dat grote en kleine aanbieders gelijke kansen hebben en dat het systeem laagdrempelig en snel is. Kritische succesfactoren zijn transparantie richting potentiële kandidaten, bijvoorbeeld met betrekking tot de gunningscriteria en selectiemotivatie, de snelheid om vraag en aanbod bij elkaar te brengen en een gefaseerde aanpak van UWV Marktplaats, waarbij de applicatie steeds met kleine stappen wordt doorontwikkeld. Naast de RDW gaat ook DUO als proef met UWV Marktplaats samenwerken.