Onze samenleving is sterk in beweging en dit heeft gevolgen voor de rol en positie van de overheid. In de Rijksbrede kennisagenda[1] wordt hiervan een indrukwekkend overzicht gepresenteerd. Krimp lijkt hierbij een centraal thema. Vier vormen van krimp zijn ons inziens op zijn minst relevant voor de wijze waarop in de nabije toekomst onze samenleving vanuit de overheid vorm en inhoud kan worden geven.
Ten eerste is er sprake van financiële krimp. Nu de kruitdampen van de bankencrisis zijn opgetrokken, wordt pas duidelijk wat de gevolgen zijn voor de publieke sector nadat de overheden de helpende hand hebben moeten bieden. De nadruk die gelegd wordt op een sanering van de overheidsfinanciën zorgt ervoor dat de overheid maar ook maatschappelijke sectoren als de zorg, het onderwijs en de sociale zekerheid geconfronteerd worden met bezuinigen die in veel gevallen zullen leiden tot fundamentele stelselwijzigingen. Het verhogen van de efficiency en effectiviteit zijn hierbij de toverwoorden. Realisatie van de compacte overheid is hiervan de invulling. Maar hoe ziet die eruit? Waar gaat die zich op richten? En wat betekent dit voor de mate waarin bedrijven dan wel burgers en maatschappelijke organisaties bepaalde voorzieningen ter hand moeten nemen, die voorheen wellicht door de overheid werden verzorgd?
Ten tweede hebben we te maken met een sterk vergrijzende populatie. In de komende vijf jaren gaan zeer veel mensen met pensioen. Niet alleen heeft dit gevolgen voor de arbeidsproductiviteit, en dat geldt zeker voor het onderwijs en de zorg maar ook voor het openbaar bestuur. Het heeft eveneens gevolgen voor de kwaliteit van organisaties, zeker als we letten op de kennis en ervaring die daarmee ook verloren gaan. Daarmee samenhangend zien we dat deze vergrijzing ook nieuwe behoeften en wensen creëert. De vraag is of onze samenleving daarop voldoende inspeelt. Zo zal de vraag naar seniorenwoningen alleen maar toenemen, terwijl ook andere zorgbehoeften ontstaan. Dit biedt echter ook mogelijkheden voor innovatie, voor het ontwikkelen van nieuwe producten en diensten, zoals zorgTV (onderzoek 2008). Dat geldt ook voor de inrichting van bepaalde processen. Hoe kunnen we de zorg aan oudere mensen die thuis behoefte aan ondersteuning en hulp nodig hebben, zo inrichten dat dit niet ten koste gaat van onze productiviteit, ook al neemt het aantal handen aan het bed af?
Ten derde, en samenhangend met het voorgaande proces, is het proces van ontgroening.De tragiek is dat het grote aantal mensen dat met pensioen gaat, niet kan worden opgevangen door jonge mensen. Op het platteland is dat duidelijk zichtbaar, hetgeen onder meer gevolgen heeft voor de leefbaarheid van gebieden, dorpen, wijken en buurten. Voorbeelden zijn onder meer te vinden in Limburg, Zeeland, Friesland en Groningen. Hierdoor komt het bestaande voorzieningenniveau ter discussie te staan. Voorzieningen die eerst wel voorhanden waren, zoals scholen, welzijnscentra en bibliotheken, moeten worden geconcentreerd. De roep om schaalvergroting, concentratie, taakverdeling en samenwerking wordt daardoor luider. Daarnaast zien we dat met name de bevolking in de grote steden nog steeds groeit en verder verkleurt. Metropoolvorming is een mondiale trend. In Nederland vormen Rotterdam en Amsterdam hiervan de kern. De druk op goede voorzieningen neemt toe. Maar is dit wel mogelijk, indien we bedenken dat bijvoorbeeld het aantal docenten voor de klas alleen maar afneemt?
Ten slotte moet worden gewezen op het feit dat onze traditionele energiebronnen uitgeput raken, terwijl deze energiebronnen, zoals gas en olie, van vitaal belang zijn om onze complexe economie draaiende te houden. Hier geldt dat we op zoek moeten naar andere energiebronnen die behalve betaalbaar ook duurzamer zijn. Maar dat is echter alleen mogelijk, indien we een aantal vanzelfsprekendheden in de wijze waarop we bijvoorbeeld ons verkeer en vervoer hebben geregeld ter discussie willen stellen.
Deze ontwikkelingen vormen volgens ons de basis van twee trends die het functioneren van de overheid in de komende jaren zullen bepalen. Deze trends hebben betrekking op het versterken van het burgerschap en de verdere verbetering van de bedrijfsvoering van de overheid.
De versterking van het burgerschap staat momenteel reeds volop in de belangstelling, waarbij het vergroten van de zelfredzaamheid van burgers een belangrijke drijfveer is.[2] Daarbij wordt, al dan niet ingegeven door de noodzaak van bezuinigingen, een appèl gedaan op de eigen en medeverantwoordelijkheden van burgers voor het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. De versterking van het burgerschap heeft betrekking op alle vormen waarin een burger zich kan verhouden tot de overheid. Dit betreft de burger in zijn rol als klant, onderdaan, staatsburger en werknemer. Nieuwe technologische toepassingen kunnen het burgerschap versterken. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan consumentenfora, wijkwebsites, portals en communities. Versterking burgerschap gaat verder dan alleen de decentralisatie van taken naar provincies en gemeenten maar heeft feitelijk betrekking op het beleggen van verantwoordelijkheden bij burgers, bedrijven, maatschappelijke instellingen, etc. Het versterken van burgerschap staat niet alleen in Nederland op de politieke agenda, maar ook in het buitenland.[3]
De verdere verbetering van de bedrijfsvoering van de overheid vormt de tweede trend. Verbetering bedrijfsvoering kent reeds een lange traditie. Hierbij zijn twee dimensies te onderscheiden. Allereerst de verbetering van de dienstverlening en verlaging van de administratieve lasten. Ten tweede de verhoging van de efficiency en effectiviteit van de overheid gericht op de noodzaak van besparing. Mede als gevolg van de noodzaak van bezuinigingen staan efficiency en effectiviteit hoog op de politieke agenda.
De verdere verbetering van de bedrijfsvoering heeft niet alleen betrekking op het soepel laten verlopen van de interne organisatie van de overheid maar heeft ook betrekking op verbeteren van de werkzaamheden van uitvoeringsorganisaties, waaronder inspecties en de opkomst van ‘shared services centra’. Verbetering van de bedrijfsvoering heeft ook betekenis op gemeentelijk en provinciaal niveau. Dit is zichtbaar in het feit dat in toenemende mate gemeenten en provincies samenwerkingsverbanden aangaan voor het uitvoeren van werkzaamheden en het verlenen van diensten aan burgers en bedrijven.
Een betere bedrijfsvoering heeft ook directe invloed op de wijze waarop het openbaar bestuur kan worden ingericht. Bedrijfsvoering heeft in die context betrekking op de organisatie van de overheid in het algemeen en de organisatie van de Rijksdienst in het bijzonder.
Verandering van de overheid is nodig om te kunnen reageren op deze trends. Een goed hulpmiddel kan hierbij gevonden worden door gebruik te maken van de mogelijkheden van die moderne informatie- en communicatietechnologie biedt. Zichtbaar is dat het gebruik van het internet in de afgelopen jaren sterk is toegenomen. Het internet, het sociale participatieve web en in toenemende mate de ‘embedded’ technologie zijn niet meer weg te denken uit de maatschappij.
De innovatiekracht van deze technologie hangt onder meer samen met de volgende eigenschappen:
- Technologie wordt steeds intelligenter. Dit hangt niet alleen samen met de nog steeds toenemende verwerkingscapaciteit om steeds grotere hoeveelheden data steeds sneller te verwerken maar ook omdat de technologie het mogelijk maakt om grote hoeveelheden data steeds gemakkelijker aan elkaar te koppelen, bijvoorbeeld door middel van datamining en dataprofiling.
- Technologie wordt steeds interactiever. Lange tijd was email het icoon van de toegenomen mogelijkheden van mensen en organisaties om met elkaar te communiceren. Met name de razendsnelle penetratie van sociale media in onze samenleving, zoals Twitter, Whatsapp, Facebook en Hyves, laat zien, hoe gemakkelijk het is om realtime met grote groepen van mensen te communiceren.
- Technologie wordt steeds opener. De komst van open standaarden en open source software zorgt ervoor dat infrastructuren, databestanden en applicaties steeds gemakkelijker aan elkaar gekoppeld kunnen worden waardoor er een ‘seamless’ netwerk ontstaat, waarin informatie, kennis, ervaringen en andere vormen van communicatie steeds gemakkelijker kunnen worden gedeeld.
- Technologie wordt steeds meer multimediaal. Juist door de integratie van allerlei technologische functies zien we dat pc’s, laptops, mobiele telefoons en andere ICT-toepassingen. niet langer meer louter en alleen gebruik worden voor de uitwisseling van tekst of spraak. Beeld, geluid, tekst en spraak zijn functies die op een integrale wijze de communicatie tussen mensen ondersteunen. Een mooi voorbeeld is de iPad, maar ook de Smartphone. Het gevolg daarvan is onder meer dat beelden steeds belangrijker worden als een vorm van communicatie. Een voorbeeld daarvan is YouTube. Daarnaast zien we dat geografische informatie en geografische informatiesystemen een steeds belangrijkere rol spelen in het visualiseren en integreren van kennis en informatie. Voorbeelden zijn GoogleMaps en risicokaarten.
- Technologie wordt steeds kleiner, raakt steeds meer ‘embedded’ en wordt ook steeds mobieler. Dit is niet alleen te zien aan de wijze waarop we tegenwoordig onze mobiele telefoon gebruiken, het wordt ook heel duidelijk door de mogelijkheden die bijvoorbeeld RFID-chips bieden. Door personen, goederen of bepaalde stromen te voorzien van lokale intelligentie is het mogelijk om de activiteiten en bewegingen van mensen en goederen op afstand te volgen, waardoor we een beter inzicht hebben in bijvoorbeeld allerlei logistieke processen. Dit gebeurt bijvoorbeeld al met containers die verscheept worden. Een ander voorbeeld is de mogelijkheid om informatie te gebruiken die voorhanden is in allerlei verkeerslussen die in het wegdek zijn aangebracht om het verkeer te reguleren. Het uitlezen van deze informatie biedt interessante mogelijkheden met het oog op het bestrijden van files.
- Technologie wordt steeds semantischer. Hiermee bedoelen we dat de informatie die wordt ontsloten en wordt aangeboden steeds meer is samengesteld op grond van de personele wensen en voorkeuren van de gebruiker. Informatie wordt op maat aangeboden, het liefst in proactieve zin. Een voorbeeld: als iemand normaliter zoekt op museum dan krijgt hij via een Google een lijst met hyperlinks naar musea. Het zogenaamde ‘semantic’ web zorgt ervoor dat iemand geen lijst met links krijgt maar op maat gesneden informatie over musea op grond van bijvoorbeeld zijn zoekgedrag.
- Technologie verwijst steeds meer naar ‘augmented reality’. Hiermee bedoelen we dat virtual reality (bijvoorbeeld op grond van simulaties, gaming) gekoppeld wordt aan informatie over het echte leven van mensen. Hierdoor gaan de fysieke en virtuele werkelijkheid steeds meer in elkaar overlopen.
- Technologie krijgt steeds meer een biometrisch karakter. Momenteel zien we dat technologietoepassingen steeds meer de mogelijkheid bieden om biometrische informatie te gebruiken voor allerlei toepassingen. Denk daarbij aan de irisscan of DNA-informatie. Een voorbeeld is natuurlijk de biometrische identificatie die plaats vindt op Schiphol, wanneer iemand snel door de douane wil.
Kortom, technologie biedt allerlei mogelijkheden voor innovatie. De krimp in de fysieke wereld lijkt gecompenseerd te kunnen worden met een groei van de virtuele wereld. De ervaring leert echter, zeker in de publieke sector, dat technologie niet altijd de zegeningen brengt, die men verwacht. Technologie is niet het wondermiddel of het smeermiddel waarop politici, bestuurders, beleidsmakers, burgers en bedrijven hun hoop vestigen. Zo heeft het Center for Public Innovation de afgelopen jaren onder meer onderzoek gedaan naar de kansen en risico’s van sociale media voor het openbaar bestuur.[4] De succesvolle inzet van ICT om de dienstverlening aan burgers te verbeteren, het toezicht op een andere manier vorm te geven[5], andere manieren van werken te introduceren enz. lijkt toch heel vaak op een hordenloop, waarin telkens nieuwe barrières overwonnen moeten worden. Kortom, ook de succesvolle benutting van de mogelijkheden die technologie biedt levert een worsteling op. Belangrijk is echter ook die worsteling te onderkennen en te begrijpen. Maar alvorens dit te doen willen we eerst een aantal voorbeelden de revue laten passeren waaruit blijkt dat toepassing van technologische innovaties niet eenvoudig is.
Verbeter de buurt
Burgers kunnen problemen en ideeën in hun buurt ‘aankaarten’ bij hun gemeente. Via dit platform kunnen mensen op elkaars bijdrage reageren en verbeteringen voor hun buurt voorstellen. De gemeente kan deze oppakken. Het innovatieve van Verbeterdebuurt.nl is ten eerste dat burgers te verbeteren plekken in de openbare ruimte kunnen aangeven en verbeterideeën kunnen indienen en online met elkaar bespreken. Gemeenten kunnen er voor kiezen meldingen van burgers af te handelen en informatie over afhandeling terug te koppelen. Meldingen worden automatisch doorgestuurd naar een gemeentelijk e-mailadres. Het is aan de gemeente om deze op te pakken. Er zijn twee mogelijke vervolgstappen in het toepassen van de innovatie: het integreren van Verbeterdebuurt.nl met de gemeentelijke website en daarna het integreren van de meldingen met de backoffice. Verbeterdebuurt heeft veel moeite bij gemeenten een stap verder te komen dan het automatisch doorsluizen van meldingen. Factoren als ICT, besluitvorming, prioriteitstelling, organisatorische impact maar ook het feit dat het om een privaat initiatief gaat, spelen mee in de terughoudendheid bij gemeenten.
Elektronische dossiers
In verschillende domeinen worden elektronische dossiers ontwikkeld en ingevoerd. Voorbeelden zijn het Elektronisch Leerdossier (ELD) in het onderwijs, het Elektronisch Medicatie- en Patiëntendossier (EMD en EPD) in de zorg, het Elektronisch Kinddossier (EKD) in de Jeugdzorg en het Digitaal Klantdossier (DKD) in de sociale zekerheid. Kenmerkend voor deze dossiers is het optimaliseren van de informatievoorziening in ketens over de grenzen van individuele organisaties heen. In de praktijk blijkt het lastig om dergelijke elektronische dossiers ook daadwerkelijk grootschalig geïmplementeerd te krijgen. In dat kader kan gewezen worden op het EPD dat onlangs is gestrand in de Eerste Kamer. Er is veel weerstand bij ketenpartners om het dossier in de praktijk te gaan gebruiken en de eigen informatie met andere organisaties te delen.
De slimme nieuwslezer
De slimme nieuwslezer is een online toepassing voor inburgeraars en andere cursisten die Nederlands volgen als tweede taal. De nieuwslezer maakt geautomatiseerd lesmateriaal. De innovatie is ingezet in verschillende bibliotheken. Het innovatieve van de Slimme Nieuwslezer was vooral de tool zelf. De Slimme Nieuwslezer was als tool al beschikbaar en toont zijn waarde met het verbeteren van de woordenschat. Echter, de tool draagt maar in beperkte mate bij aan het realiseren van het beoogde doel, te weten het helpen van de laaggeletterden en inburgeraars. Het blijkt in de praktijk namelijk erg lastig om deze groep mensen naar de bibliotheek te trekken, de plek waar de tool wordt aangeboden. Het aantal lezersgroepen is daardoor beperkt.
Het Nieuwe Werken
In de publieke sector komt Het Nieuwe Werken nog niet echt van de grond. De beloftes zijn talrijk, maar er zijn nog weinig succesverhalen. En dat terwijl er zich toch een aantal ontwikkelingen voordoet die HNW noodzakelijk maakt. Te denken valt aan de bezuinigingen op de overheidsfinanciën, het relatief grote aantal oudere mensen die bij de overheid werken en de concurrentie op de arbeidsmarkt. De implementatie van Het Nieuwe Werken is tot nu toe vooral ICT-gedreven en vindt plaats binnen het huidige paradigma van organiseren binnen de publieke sector. Hiërarchische aansturing, aanwezigheid, functionele specialisatie en ministeriële verantwoordelijkheid staan hierbij centraal. De essentie van Het Nieuwe Werken is echter dat de werknemer een ondernemer wordt in loondienst en dat de manager veel meer de rol krijgt van coach. Dat betekent een paradigmaverschuiving, die tot nu toe achterwege blijft.
Kortom, bovenstaande voorbeelden laten zien dat innovatie wel degelijk voorkomt en dat een innovatieve publieke sector geen contradictio in terminis is. Aan ideeën en experimenten is immers geen gebrek, maar toch zien we dat dergelijke innovaties niet eenvoudig zijn.
[1] Rijksbrede Kennisagenda, Strategieberaad Rijksbreed, Den Haag november 2010
[2] Vrijheid en verantwoordelijkheid, Regeerakkoord VVD-CDA Den Haag 2010.
[3] zie Building the big Society UK 2010.
[4] Zie onderzoek Ambtenaren en sociale media: een onderzoek naar de kansen en de risico’s van online activiteiten voor ambtenaren, Center for Public Innovation: Rotterdam, 2010.
[5] Zie Meijer en Homburg (2008) Op weg naar toezicht 2.0, Boom Juridische Uitgevers: Den Haag.
